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Warum Kreisreformen nicht zu Spareffekten führen

Die Kreisreform und ihre Konsequenzen stoßen in den Kommunen weiter auf Kritik.
Die Kreisreform und ihre Konsequenzen stoßen in den Kommunen weiter auf Kritik. FOTO: dpa
Cottbus. Für Brandenburgs Finanzminister Christian Görke (Linke) waren die Einspareffekte stets das gewichtigste Argument für eine Kreisreform ab 2019. Das Leitbild hat der Landtag im Juli beschlossen. Auf überzeugende Zahlen warten die Landkreise bis heute. Nach Erkenntnissen des Ifo-Institutes Dresden gibt es die erhofften Einsparungen gar nicht. Christian Taubert

Die These wirkt ernüchternd: Nachdem die Brandenburger Minister Karl-Heinz Schröter (Inneres/SPD) und Christian Görke (Finanzen/Linke) auf mehr als 20 Mammutkonferenzen im ganzen Land die Effekte einer Verwaltungsstrukturreform gepriesen haben, kommt das Ifo-Institut Dresden zu der schlichten Erkenntnis: Gemeinde- und Kreisgebietsreformen in verschiedenen Bundesländern, aber auch im internationalen Umfeld, konnten die vorab erhofften Einspareffekte weitgehend nicht bestätigen.

Den Überblick über aktuelle Studien zum Thema hat der Doktorand Felix Rösel verfasst. "Beinahe vor allen Gebietsreformen geistern angebliche Einsparpotenziale herum, die sich aus Zusammenlegungen von Gebietskörperschaften ergeben sollen", erläutert Rösel gegenüber der RUNDSCHAU. "Meine Motivation war es herauszufinden, was tatsächlich passiert." So hat sich der wissenschaftliche Mitarbeiter des Institutes in einer Studie mit der Evaluierung der Kreisgebietsreform 2008 in Sachsen befasst und sie nach fiskalischen Effekten (2009 bis 2013) durchforstet.

Mit der Reform hatte der Freistaat die durchschnittliche Einwohnerzahl eines sächsischen Landkreises von 113 000 auf rund 290 000 Einwohner erhöht. Die nach einem wissenschaftlichen Vergleichsverfahren angestellten Analysen verdeutlichen, dass sich die Pro-Kopf-Ausgaben der Landkreise ohne Reform nahezu genauso entwickelt hätten wie mit der Kreisgebietsreform (siehe Grafik). Laut Rösel lassen sich die Ergebnisse auch für einzelne Ausgabearten wie allgemeine Verwaltungsausgaben oder Sozialausgaben bestätigen.

"Insgesamt können damit zumindest keine kurz- oder mittelfristigen Einspareffekte durch die Kreisgebietsreform 2008 in Sachsen belegt werden", sagt der Leiter der Studie. Und er fügt hinzu, dass sich diese Befunde mit der Wahrnehmung der politisch Verantwortlichen in Sachsen decken würden. Der Wissenschaftler schreibt der sächsischen Landespolitik ins Stammbuch, "dass aufgrund der dargestellten Befunde in der Wissenschaft inzwischen eine deutliche Skepsis bezüglich eines möglichen Zusammenhangs von Größe und Effizienz von Gebietskörperschaften besteht". Damit wird zugleich die Wirksamkeit von Gebietsreformen zunehmend infrage gestellt, resümiert Rösel.

In seiner Analyse belässt es der Doktorand aber nicht bei der Untersuchung in Sachsen. Er bezieht vielmehr ein Dutzend Studien ein. So die von Sebastian Blesse und Thushyanthan Baskaran in diesem Jahr vorgelegte Erhebung zu langfristigen Wirkungen der Brandenburger Gemeindegebietsreform von 2003 - mit Blick auf die Ausgaben der Gemeinden. Die erstaunlichen Ergebnisse: Die Autoren finden nach der Reform für fusionierte Gemeinden gegenüber nicht-fusionierten Gemeinden weder einen signifikanten Rückgang der Gesamtausgaben noch der laufenden Ausgaben oder der Personalausgaben.

Felix Rösel führt zudem eine verwandte Studie des Freiburger Forschers Benedikt Fritz zur Gemeindegebietsreform in Baden-Württemberg an, in der steigende Ausgaben in fusionierten Gemeinden gegenüber nicht-fusionierten Gemeinden nach der Reform nachgewiesen werden.

Empirische Erhebungen aus der Schweiz, Finnland oder den Niederlanden unterstreichen, dass weder Einspareffekte noch sinkende Ausgaben in fusionierten Gemeinden nachgewiesen werden konnten. Hinzu komme, so Rösel, dass weitere Studien die prognostizierte steigende Qualität öffentlicher Leistungen widerlegen. Zudem verdeutlichen die Resultate eine überproportional ansteigende kommunale Verschuldung in fusionierten Gemeinden.

Die wissenschaftlichen Analysen dürften in Brandenburg Wasser auf die Mühlen der Gegner der rot-roten Kreisreform sein. Während sie unter Federführung der oppositionellen Christdemokraten die Kreisreform über Volksinitiative, -begehren und -entscheid zu Fall bringen wollen, wird sich der Landtag mit der gesetzgeberischen Ausgestaltung des Reformwerkes befassen.

Nach Ansicht des Dresdner Forschers Felix Rösel wird der politische Prozess in Brandenburg kaum noch zurückzudrehen sein. Doch vor dem Hintergrund der jüngsten Wahlerfolge der AfD bei Landtagswahlen sollte die Politik auch bedenken, "dass Gebietsreformen mit substanziellen politischen Kosten einhergehen". Wobei mit den "Kosten" gemeint sei, dass sich die Menschen in unüberschaubar großen Kreisen und Kommunen anonym und heimatlos fühlen würden.

Neuere Studien zeigen, so Rösel, dass Gebietsreformen zu wachsender Unzufriedenheit mit der Gemeindeverwaltung sowie zu einem Rückgang der Wahlbeteiligung bei Gemeinderatswahlen führen. Als Ursache für die Unzufriedenheit in fusionierten Gemeinden würde insbesondere die zunehmende Distanz zu den politischen Entscheidungsträgern gelten. Für Rösel ist das auch kein vorübergehendes Phänomen. Denn die geringere Wahlbeteiligung nach der Gebietsreform in Baden-Württemberg in den 1970er-Jahren sei bis heute nicht behoben.

Der Appell des Wissenschaftlers an die Politik: Was zukunftsfähig ist, müsse von allen Seiten beleuchtet werden. Was Brandenburg betreffe, sollte es aus seiner Sicht gelingen, "auch ohne Gebietsreform auf die schrumpfende Bevölkerung zu reagieren". Eine Anpassung des Verwaltungspersonals an den demografischen Wandel ist laut Rösel größtenteils auch innerhalb der bestehenden Verwaltungsstrukturen realisierbar.

Zum Thema:
Im Jahr 2030 werden voraussichtlich in acht der 14 Brandenburger Landkreise weniger als 150 000 Menschen leben, in fünf Landkreisen soll die Einwohnerzahl nicht mal mehr die 100 000 erreichen. Angesichts dieser Entwicklung schlägt die Landesregierung vor, dass Kreise im Jahr 2030 eine Mindesteinwohnerzahl von 175 000 haben sollen. Die Landkreise an sich sollen nicht größer als etwa 5000 Quadratkilometer sein, da die Bürgermeister ehrenamtlich tätig sind. Im Sinne ihres bürgerschaftlichen Engagements sollen sie nicht zu große Distanzen für ihre Aufgaben zurücklegen müssen.Wenn auf einer Fläche von maximal 5000 Quadratkilometern weniger als 175 000 Menschen leben, soll im Ausnahmefall eine Einwohnerzahl von 150 000 gelten können.Neben der räumlichen Neugliederung sollen eine parallele Funktionalreform ganz konkrete Aufgaben vom Land an die kommunale Ebene übertragen und ausfinanziert werden.